Por Eva Muzzopappa (Antropóloga. Investigadora del IIDyPCa – UNRN)
Hace algunos días, el presidente Macri emitió un decreto para, de acuerdo a sus palabras de presentación en Campo de Mayo, iniciar “un proceso de modernización de las fuerzas armadas”. En términos específicos, el flamante decreto 638/18 del pasado 24 de julio, tiene por objetivo modificar el decreto 727/06 y derogar el 1691/06, ambos relacionados con la reglamentación de distintos aspectos de la ley 23554 de Defensa Nacional.
Este acto ha levantado las críticas de un amplio sector de la población que ha visto cómo, sin más previas que vagas declaraciones en los medios de comunicación sobre la necesidad de “actualizar” a las fuerzas armadas, ha pretendido terminar con lo que fue uno de los más interesantes consensos en la política argentina con el ya desvencijado argumento de la “modernización” militar. Con este decreto Macri borra de un plumazo un consenso político que estableció por ley en el año 1988 las limitaciones al rol de las fuerzas armadas. Este consenso fue tensionado permanentemente con la búsqueda de “nuevas amenazas” y la ley logró reglamentarse en el año 2006, luego de que el sistema político se escandalizara cuando conoció públicamente que la Armada hacía tareas ilegales de espionaje en el ámbito interno.
El rechazo a este decreto presidencial se manifestó a través de amplias movilizaciones en distintos puntos del país y diferentes sectores parlamentarios analizan una estrategia para derogarlo.
Desde sus primeros párrafos, los considerandos del decreto 638/18 recurren a una afirmación muy particular: se entiende allí que “tanto el Sistema de Defensa como su Instrumento Militar se justifican a partir de la existencia misma del Estado”, poniendo así de relieve una concepción que entiende que no se trata de centrarse en la función específica que deben atender las fuerzas armadas en un contexto temporal determinado, sino de entender que “en esencia” el monopolio de la fuerza debe ejercerse en toda una amplia gama de conflictos que comprende desde la crisis hasta la guerra o el conflicto armado internacional. Si las sucesivas normativas relacionadas con la Defensa Nacional han hecho siempre una confusa y peligrosa apelación a la noción de los “intereses vitales”, acudir a la “esencia” vuelve a poner a la utilización del instrumento militar en un espacio discursivo confuso. Esta nebulosa se ha visto acrecentada con la Nueva Directiva de Política de Defensa Nacional (decreto 703/18), publicada el 31 de agosto y que en sus fundamentos menciona los objetivos de “la lucha contra el narcotráfico, la reducción de la pobreza y la unión de los argentinos” para la actual gestión de gobierno que exigen la “colaboración de todas las áreas del Estado”.
Estas declaraciones de principios requieren repasar algunos puntos fundamentales en lo que hace a los debates respecto de la conformación del Sistema de Defensa y del rol de su Instrumento Militar, las fuerzas armadas, en la Argentina. Para ello, en primer lugar podemos recuperar las críticas y advertencias que distintos especialistas han hecho respecto de esta medida presidencial, y que pueden resumirse en los siguientes puntos:[1]
En primer lugar, el decreto 638/18 es un decreto de reglamentación que en algunos pasajes choca con lo estipulado por la legislación correspondiente (Leyes de Defensa Nacional, 23554; Ley de Seguridad Interior, 24059 y Ley de Inteligencia Nacional, 25520). Dicha situación requeriría, por ende, de la intervención del Congreso de la Nación.
En segundo lugar, las modificaciones que pretende introducir serían violatorias del orden normativo existente y potencialmente peligrosas.
En concreto, el decreto 638/18 contempla:
- la eliminación de la referencia de una agresión externa de origen estatal;
- tareas de apoyo logístico de las fuerzas armadas a las fuerzas de seguridad: les otorga la misión de custodiar “objetivos estratégicos”, aspecto que se encuentra prohibido salvo que el Congreso los defina previamente como “zona militar”.
- la resignificación de nociones específicas –como el de “objetivo estratégico”, el de “agresiones externas” sin hacer referencia a actores estatales, o el concepto de “crisis” que se menciona en los considerandos- los cuales habilitan un margen de maniobra excesivo en lo que respecta a la posibilidad de intervención del aparato castrense.
Dos advertencias deben realizarse: una ligada a peligros pasados que pueden volver, otra ligada a peligros presentes que pueden acontecer. Con esto hago referencia en primer lugar a los peligros que intentaron ser conjurados oportunamente con la sanción de la armazón legislativa que fue montada sucesivamente a través del trío de leyes de Defensa Nacional – Seguridad Interior – Inteligencia Nacional. El objetivo apuntaba a desmontar la estructura represiva del terrorismo de Estado, pero también a evitar situaciones potencialmente conflictivas que, aunque no necesariamente habían acontecido para el momento de su discusión y debate, estaban siendo contempladas en esta tríada normativa.
Así, la ley 23554 sancionada en el año 1988 fue una de las principales herramientas de la desmilitarización de la política. Dicha sanción derogó la anterior ley de “Seguridad Nacional” (nº16970 de 1966), epítome de un proceso histórico en el cual tanto a nivel del discurso como de las prácticas, las fuerzas armadas se impusieron en el centro de las decisiones político-gubernamentales. El terrorismo de estado fue, sin lugar a dudas, su máximo exponente. Pero como numerosos estudios ya se han encargado de demostrar, desde la década de 1950 la legislación argentina fue construyendo un esquema legal que permitió a las fuerzas armadas hacer las veces de policía, en el sentido más amplio del término que designa, de acuerdo con Foucault, el conjunto de los medios que mantienen el “buen orden” de un Estado.
Esta conjunción de poderes en el aparato castrense fue posible a partir de la adopción, por parte de las fuerzas armadas argentinas, de la doctrina de la guerra contrarrevolucionaria, instalada por las misiones del Ejército francés al filo de la década de 1960, cuyos terroríficos legados incluyeron la idea del “enemigo interno”: la población se convertía así en blanco de ataque. Poco tiempo después, en la llamada “Doctrina de la Seguridad Nacional” se incluía también la visión de que la seguridad es indispensable para el desarrollo. Y que en los países sin desarrollo, la seguridad era inviable porque eran presa fácil de lo que en ese momento era el enemigo internacional: el izquierdismo y el comunismo que eran caracterizados como subversión –en relación a sus intenciones de subvertir el orden existente- o terrorismo –por lo métodos de lucha asociados a “aterrorizar a la población”.
Entonces, respecto de aquellos peligros pasados que los críticos al decreto 638/18 pretenden advertir, es como entramos en el terreno de la militarización de la seguridad interior, cuyos efectos devastadores aun siguen conociéndose. La intervención militar en el establecimiento del orden terminó permitiendo que las propias fuerzas armadas definieran cuál era ese “orden” que debía protegerse y que lo hicieran militarmente, que es un tipo particular de planificación y utilización de la fuerza.
No se trata de extenderme aquí en el análisis de un tremendo período de la historia argentina que ha sido objeto de estudios tan profundos como agudos. El objetivo es entender por qué la advertencia sobre el cambio de la reglamentación vigente propuesto por Mauricio Macri es grave al realizar modificaciones inconsultas en el decreto 727/06 y derogar el 1691/06.
Como se mencionó poco antes, el consenso que permitió la sanción de las leyes de Defensa Nacional y Seguridad Interior tuvo como objetivo desmilitarizar la política, sacando del lugar de garantes del orden a las fuerzas armadas y re-definiendo un concepto de seguridad que quedaba, así, por fuera de su accionar. La distinción entre un ámbito de la “defensa” y un ámbito de la “seguridad interior” permite distinguir entre fuerzas que actúan frente a un delito o la alteración del orden de fuerzas que se preparan ante eventuales amenazas “hacia la soberanía e independencia de la Nación Argentina, su integridad territorial y capacidad de autodeterminación; la vida y la libertad de sus habitantes”.
Es por ello que la ley de Defensa Nacional define, en su artículo 2º, que
“la Defensa Nacional es la integración y la acción coordinada de todas las fuerzas de la Nación para la solución de aquellos conflictos que requieran el empleo de las Fuerzas Armadas, en forma disuasiva o efectiva, para enfrentar las agresiones de origen externo”.
Al incluir en el articulado el adjetivo externo, la ley excluye la participación de las fuerzas armadas de intervenciones al interior del territorio nacional, con excepción de los casos de apoyo a las fuerzas de seguridad -esto es, aquellas que están bajo la supervisión del ministerio de Seguridad y que tienen como guía fundamental la Ley de Seguridad Interior (nº24059): policías, prefectura y gendarmería.
Pero la ley 23554 estuvo sin reglamentar durante un lapso de casi veinte años. En el transcurso de los mismos, cayó el Muro de Berlín y se disolvió la Unión Soviética, hasta entonces fuente de todos los males y razón de la llamada “bipolaridad” en la Guerra Fría. No quedó entonces, en el horizonte, un enemigo claro, pero lejos de terminarse los conflictos “aparecieron” muchos otros que ya no podían explicarse por la asociación de unos grupos u otros a uno de los bandos de la Guerra Fría. Esas son las “nuevas amenazas”, luego denominadas también “amenazas asimétricas” y que pretenden definir una constelación de peligros que estarían pendiendo sobre la humanidad. Estas amenazas ya no tendrían “ideología”, sino que se trataría de un accionar delictivo con un impacto de fuego bastante mayor que el que usualmente han enfrentado los aparatos de policía en los diferentes países. Narcotráfico, migraciones, terrorismo, crimen organizado, indigenismo, conflictos raciales o étnicos, entre otros, han sido los fenómenos incluidos para formar parte de este espectro.
Durante dos décadas, la discusión en Argentina sobre la necesidad de incluir la acción ante las “nuevas amenazas” por parte de las fuerzas armadas fue incesante.
Hasta que en el año 2006, a raíz del escándalo desatado por el llamado “caso por espionaje” de Trelew – en el cual la justicia condenó a los integrantes de la Armada Argentina, incluyendo a su Jefe por la realización de tareas de inteligencia en lo que la ley considera “seguridad interior”- el gobierno de Néstor Kirchner promulgó el decreto 727/06. A través de este instrumento, la ley de Defensa Nacional de 1988 se reglamentó, es decir, se dictaron las especificaciones y aclaraciones necesarias que toda ley debe tener, en términos instrumentales, acatando los principios guía de la ley en cuestión.
Así, en su artículo 1 el decreto 727/06 ratifica la idea de que: “Las Fuerzas Armadas, instrumento militar de la defensa nacional, serán empleadas ante agresiones de origen externo perpetradas por fuerzas armadas pertenecientes a otro/s Estado/s” e insiste en entender como “agresión de origen externo” el uso de la fuerza armada por un Estado contra la soberanía, la integridad territorial o la independencia política de nuestro país, o en cualquier otra forma que sea incompatible con la Carta de las Naciones Unidas. Dado que para el momento en que se sancionó la Ley de Defensa no existían otro tipo de peligro externo que no fuera el “estatal”, se entiende que incluir dicha definición contempla el espíritu de la ley y da por finalizada el debate sobre “otros” peligros externos a ser confrontados por las fuerzas armadas.
El reciente decreto 638/18 modifica este decreto del 2006 y, ya desde sus considerandos, lo primero que se excluye es la referencia a lo “estatal”: en dicha fundamentación, el nuevo decreto de Mauricio Macri estima que la referencia a la estatalidad no hace sino “limitar” las funciones de la defensa y estipula que, en la actualidad, existirían
“agresiones no solo son de carácter estatal militar, sino que en ocasiones se manifiestan de otras formas que, sin dejar de tener su origen en el exterior, se desarrollan en nuestro territorio y/o tienen efectos en él, afectando intereses que la Defensa Nacional puede y debe contribuir a preservar”.
La modificación de este punto no es menor. La consideración de peligros “no estatales” que habrían requerido la participación de las fuerzas armadas fue, como se apuntó más arriba, uno de los puntales de la militarización de la seguridad y, en definitiva, el pilar del terrorismo de estado. Así, no se trata sólo de “peligros del pasado”, también de los peligros presentes que podrían acontecer.
Más complicado aun, este decreto 638/18 reemplaza también el artículo 3º del Decreto N° 727/06, que es el que impide que las fuerzas armadas realicen actividades de inteligencia en seguridad interior. El decreto 727/06 establecía que el Sistema de Defensa Nacional –entre cuyos componentes se encuentra el Instrumento militar-
“no podrá contemplar en su formulación doctrinaria, en la planificación y adiestramiento, en la previsión de las adquisiciones de equipos y/o medios, como así tampoco en las actividades relativas a la producción de inteligencia, hipótesis, supuestos y/o situaciones pertenecientes al ámbito de la seguridad interior, conforme la misma aparece delimitada en la Ley Nº 24.059 de Seguridad Interior”.
El nuevo decreto reemplaza completamente dicho artículo, borrando así toda referencia a las restricciones en materia de inteligencia, para estipular que el Ministerio de Defensa considerará como criterio para las previsiones estratégicas, la organización, el equipamiento, la doctrina y el adiestramiento de las fuerzas armadas “la integración operativa de sus funciones de apoyo logístico con las fuerzas de seguridad”.
En esta misma dirección, agrega un artículo 24 bis del decreto 638 que establece, para la custodia de los “objetivos estratégicos” a las fuerzas armadas. Esta atribución se realiza, de acuerdo con los considerandos del decreto, para adecuar lo dispuesto en la ley de Defensa Nacional. Este artículo del decreto es muy interesante, ya que produce el siguiente corrimiento: la ley 23554 establece, en su artículo 31, que Prefectura y Gendarmería “como integrantes del Sistema de Defensa Nacional”, desarrollarán en sus respectivas estructuras orgánicas, los medios humanos y materiales necesarios para el debido y permanente control y vigilancia de las fronteras, aguas jurisdiccionales de la Nación y custodia de objetivos estratégicos.
Ambas instituciones, producto de diferentes modificaciones normativas, no se encuentran ya bajo la dependencia del Ministerio de Defensa. De tal manera que, en lugar de realizar la adecuación pertinente, el decreto corre a Prefectura y Gendarmería para ubicar allí a las fuerzas armadas.
Ahora bien, algo que no aparece aclarado explícitamente en la legislación pero que ha formado parte de los discursos de Macri. En su presentación del decreto, el presidente decía respecto de esta reforma que la modernización de las Fuerzas Armadas apuntaba a que pudieran “enfrentar las amenazas que podemos llegar a tener”: el terrorismo, los ciberataques y el narcotráfico.
Narcotráfico y terrorismo han sido las amenazas que han constituido, junto con otras como las migraciones o los conflictos étnicos, los eslabones de esta cadena discursiva que pretende dar cuenta de las nuevas fuentes del peligro en el escenario internacional. De alguna manera, terrorismo y narcotráfico han sido los referentes centrales para la política que Estados Unidos ha querido para las fuerzas armadas de América Latina en general y de Argentina en particular. Desestimar entonces, en la externalidad estatal de las agresiones viene a cuento de poder legitimar y dar entidad a amenazas definidas como provenientes de fuera pero insertas en el territorio, entre las cuales se destacan precisamente el terrorismo y el narcotráfico.
No casualmente estas propuestas han tenido asidero en contextos de implementación de políticas de corte neoliberal, de fermento de una crisis social, pero también de gran necesidad por parte de la institución castrense de encontrar un nuevo rol que las reposicione social y políticamente.
Respecto de la atribución de estas tareas al aparato castrense, los analistas internacionales han sido los que más han advertido respecto de los peligros que conlleva: el paradigmático caso de México, así como los de Colombia y Brasil son citados una y otra vez para dar cuenta de una política que ha resultado nefasta por las consecuencias devastadoras de la corrupción y la violencia. Esta política, alimentada desde hace treinta años por los Estados Unidos, ha dado reiteradas pruebas de estar lejos de generar algún efecto positivo.
Finalmente, no podemos –desde el lugar en que habitamos- dejar de referirnos a la obsesión por el terrorismo que forma parte de una agenda que excede por lejos las intenciones e ideas de Macri, quien finalmente las ha plasmado normativamente. Desde la década de 1990 algunos sectores pugnaron por identificar la Triple Frontera como el nido de terrorismo islámico en la región. La búsqueda del nuevo enemigo interno en el país fue, por momentos, frenética. Sin embargo, distintos informes de organismos oficiales e instituciones académicas han revelado la ausencia de amenaza terrorista en la Argentina.[2]
Pero desde el inicio de su mandato, el gobierno de Mauricio Macri asegura haber encontrado otro germen terrorista, identificado con la Resistencia Ancestral Mapuche. Macri logró encontrarle un sentido a una ley, la llamada “antiterrorista”, sancionada durante el gobierno de Cristina Fernández de Kirchner pese a la oposición de amplios sectores y de la advertencia de los organismos de los derechos humanos. Pese a que se perjuró que no sería aplicada contra la protesta social, lo cierto es que la letra de la ley suele ser más elástica de lo que quienes la proponen pueden llegar a imaginar. Así, este conflicto que hasta hace poco tiempo atrás era canalizado por el sistema judicial penal –las causas abiertas eran mayormente por usurpaciones- se convirtió en el nuevo enemigo del sistema político. Tal como advirtieron en su momento los detractores de la ley antiterrorista, lo cierto es que su aplicación se ha extendido hacia todos los sectores sociales.
Ahora bien, ya existe el terrorismo en la Argentina. Nuevamente. Desde que existe la “ley antiterrorista”, se nomina un delito, se pueden identificar actividades, se puede atribuir su realización a personas y grupos. Con el nuevo decreto 638/18, el ciclo se cierra. Las fuerzas armadas podrán enfrentar también este peligro.
De acuerdo con las expresiones vertidas por Macri, la RAM es un grupo terrorista ya que, a su entender, “En la medida que se tomen la vida de otras personas y se hagan atentados contra la sociedad, es terrorismo, claramente”. Macri contribuye también a generar un clima de tensión, afirmando que “lo que no podemos aceptar es tener que convivir con el miedo, como le ha pasado a enormes sectores de la Patagonia en los últimos años”. [3]
El recientemente creado Comando Unificado de la Patagonia, en esta misma línea de construir la idea de la conflictividad y la amenaza, reunió a las fuerzas provinciales y nacionales para “generar políticas coordinadas” a fin de enfrentar al narcotráfico y los grupos radicalizados mapuches.
Con el nuevo decreto, serán las fuerzas armadas las que también podrán intervenir. Así, estaremos frente a un verdadero proceso de creación de un frente de guerra interno en la Patagonia. La confrontación con otros colectivos o agrupaciones sociales no será sino cuestión de tiempo.
[1] Retomo aquí los análisis y comentarios vertidos por especialistas en el tema en distintos medios de comunicación: Ernesto López, Juan Gabriel Tokatlian, Rut Diamint, Jorge Battaglino, Paula Canelo y el comunicado del CELS, entre otros. Si bien el análisis se centra en el decreto 638/18, las críticas se hacen extensivas al nuevo decreto 703/18 en tanto promueven una línea similar de acción.
[2] Ver Jorge Battaglino, “La militarización de la seguridad interior” en http://artepolitica.com/articulos/la-militarizacion-de-la-seguridad-interior/
[3] https://www.bariloche2000.com/noticias/leer/macri-descarto-la-intervencion-de-las-fuerzas-armadas-en-el-conflicto-mapuche/115343
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